Neutralità svizzera: il gioco di prestigio del secolo
Ovvero, come far scomparire 500 anni di storia senza che nessuno se ne accorga,
Traduzione dell’articolo (per gentile concessione) di Michelle Cailler, giurista e fondatrice di Themisia Gioia
C’era una volta un piccolo Paese nel cuore dell’Europa.
Un Paese senza accesso al mare, senza impero, senza esercito d’invasione. Un Paese che aveva capito, cinque secoli or sono, che la sua sopravvivenza dipendeva da un’idea quanto semplice tanto geniale: non immischiarsi nelle guerre degli altri.
Non per codardia. Per intelligenza.
Mentre i suoi vicini si uccidevano a vicenda, la Svizzera accoglieva i negoziatori. Mentre gli imperi crollavano, custodiva i forzieri. Mentre l’Europa bruciava, dava rifugio alla Croce Rossa. Aveva trovato il proprio posto: unico, insostituibile, invidiato da tutti.
Questa idea aveva un nome: neutralità.
Poi, un giorno del 1993, sette uomini si riunirono attorno a un tavolo a Berna. E decisero, tra loro, che quell’idea era superata.
Atto I — Il voto che si preferisce dimenticare
La storia comincia davvero il 6 dicembre 1992.
Quel giorno gli svizzeri sono chiamati a votare sull’adesione allo Spazio economico europeo, una sorta di anticamera dell’Unione europea. Il dibattito è intenso. I manifesti compaiono su tutti i muri. I giornali tuonano in un senso e nell’altro.
Arriva il risultato: no, con il 50,3%.
Metà della Svizzera, più qualche migliaio di voti, dice: vogliamo conservare la nostra indipendenza. Non vogliamo che altri decidano per noi.
Messaggio ricevuto.
O meglio: messaggio ascoltato, archiviato e accuratamente messo da parte.
Perché il Consiglio federale possiede una qualità straordinaria: quando il popolo dice no alla destinazione, cambia semplicemente itinerario. Stessa direzione. Strada diversa. E soprattutto, nessun cartello indicatore.
Atto II — Il rapporto che nessuno ha letto
Un anno dopo, nel novembre 1993, il Consiglio federale produce un documento.
Non una legge. Non un trattato. Non qualcosa che si possa contestare davanti a un tribunale o bloccare con un referendum. Un semplice rapporto interno, il genere di testo che i funzionari leggono tra loro mentre voi vi occupate d’altro.
Questo rapporto si intitola, con la modestia tipica della burocrazia: «Rapporto sulla neutralità».
Al suo interno, una frase. Una sola frase destinata a cambiare tre decenni di storia svizzera:
«Il Consiglio federale è fondamentalmente disposto a partecipare in futuro anche a sanzioni economiche al di fuori delle Nazioni Unite.»
Tradotto in italiano corrente: d’ora in poi, se l’Unione europea decide di sanzionare un Paese, la Svizzera può fare altrettanto. Senza mandato dell’ONU. Senza voto del Parlamento. Senza chiedere il vostro parere.
Ma non è tutto: il rapporto precisa inoltre chi decide se queste sanzioni sono giustificate. Non il Parlamento. Non il popolo. Lo stesso Consiglio federale, dopo una semplice «ponderazione degli interessi» che effettua da solo, secondo i propri criteri, a porte chiuse. Il custode decide da sé che cosa custodire. Il giudice si pronuncia sulla propria causa. È elegante.
Non è una legge. Non può essere contestata. Non può essere abrogata mediante referendum. È soltanto… un’opinione del Governo. Un’opinione che, per trent’anni, servirà da bussola all’intera politica svizzera di neutralità.
Il medesimo rapporto afferma, tra l’altro, che appare opportuna «una correzione della sua [della Svizzera] posizione restrittiva» sostenuta fino ad allora. E che aderire all’Unione europea sarebbe perfettamente compatibile con la neutralità.
Cinque secoli di prudenza. Una frase in un rapporto che non avete mai letto. E il gioco è fatto.
L’uomo del 1993
Dietro questo rapporto c’è un nome che merita di essere conosciuto: Kaspar Villiger, allora capo del Dipartimento militare.
È lui a riferire al Consiglio federale, dopo una riunione con gli altri Stati neutrali d’Europa, che questi ultimi «ritengono che la neutralità non costituisca più una base comune per l’azione politica».
In altre parole: gli stessi neutrali non credono più nella neutralità. Circolare, non c’è nulla da vedere.
Trent’anni dopo, Villiger sarà tra i primi firmatari del manifesto Neutralità 21, che chiederà di spingersi ancora oltre nello smantellamento. Bisogna riconoscergli almeno la coerenza.
Atto III — Entriamo nella NATO. In sordina
1996. La Svizzera aderisce al Partenariato per la pace della NATO.
Il Governo spiega che è del tutto innocuo. Una semplice cooperazione. Per la pace, naturalmente. Nessun referendum necessario. Via, circolare.
Tre anni dopo, nel 1999, la NATO bombarda la Serbia. Senza mandato del Consiglio di sicurezza dell’ONU. In violazione del diritto internazionale.
Dal 1996 la Svizzera era legata a un’alleanza che aveva appena condotto una guerra illegale.
Nessuno si dimette. Nessuno rimette in discussione l’adesione al Partenariato. Si va avanti.
Atto IV — La legge che vi hanno venduto come tecnica
2002. Nello stesso anno accadono due cose.
La prima: gli svizzeri votano per aderire all’ONU. Un voto democratico, consapevole, legittimo.
La seconda: alcune settimane dopo viene adottata una legge. La legge sugli embarghi. Il nome è perfetto: sopisce immediatamente ogni curiosità.
Il suo articolo 1 capoverso 1 contiene una clausola apparentemente insignificante, nascosta tra due formulazioni amministrative:
«…le sanzioni adottate dall’ONU, dall’OSCE o dai principali partner commerciali della Svizzera».
Principali partner commerciali. Vale a dire l’Unione europea.
L’articolo 2 capoverso 1 stabilisce chi decide le sanzioni e il capoverso 3 come:
«Il Consiglio federale è competente per emanare le misure coercitive (…) sotto forma di ordinanza.»
Vale a dire: se Bruxelles sanziona qualcuno, Berna può fare altrettanto. Mediante ordinanza del Consiglio federale. Senza voto. Senza referendum. Senza chiedere il vostro parere.
La legge era soggetta a referendum facoltativo. Sarebbero bastate 50’000 firme. Nessuno le raccolse. Nessuno vide arrivare questa bomba a orologeria.
Nel messaggio destinato al Parlamento, il Consiglio federale si premura di precisare — tre volte — che questa legge è «di natura tecnica» e che «non contiene nulla che attenga al diritto della neutralità».
Tenetelo bene a mente: quando un Governo ripete tre volte che qualcosa non è ciò che pensate, di solito è perché è esattamente ciò che pensate.
La legge entra in vigore il 1° gennaio 2003. E dorme tranquillamente per vent’anni, come una carica esplosiva in attesa del proprio momento.
Atto V — Si cambiano le parole
Gli anni passano. Gli Accordi bilaterali I, poi II, avvicinano la Svizzera all’UE, settore dopo settore, accordo dopo accordo. Il popolo vota sui dettagli. Mai sulla direzione.
Nel 2021 compare una novità lessicale nei documenti ufficiali. Il Consiglio federale non parla più di neutralità. Parla di «neutralità cooperativa».
Poi di neutralità «attiva».
Queste espressioni non esistono in alcun trattato internazionale. In alcuna convenzione. In alcun testo giuridico. Sono parole inventate, a Berna, per dare un nome accettabile a qualcosa che non lo è: il progressivo abbandono di un principio fondante.
È il grande classico del gioco di prestigio politico: si conserva la parola, ma la si svuota del suo contenuto. Nessuno se ne accorge.
Trent’anni dopo, gli stessi.
È in questo contesto che nasce, nel maggio 2024, il manifesto Neutralità 21. Ottantasette personalità — ex ambasciatori, professori di diritto, parlamentari, ex consiglieri federali — firmano un testo per spiegare che la neutralità classica è definitivamente morta e che occorre passare ad altro.
Tra loro, tre ex membri del Consiglio federale. E in particolare Kaspar Villiger, l’uomo che nel 1993 sedeva attorno al tavolo quando fu redatto il primo rapporto. Il cerchio si chiude.
Il manifesto è ambizioso. Propone che la Svizzera «si prepari con la NATO e l’UE a difendersi militarmente». Che la legge sul materiale bellico non sia più vincolata dalla neutralità. Che il Governo possa adottare sanzioni persino oltre quelle dell’UE.
Non è più neutralità cooperativa. Non è più neutralità attiva. È, per dirla semplicemente, la fine della neutralità.
C’è qualcosa di quasi commovente in questa coerenza: gli uomini che hanno cominciato a smantellare l’edificio nel 1993 sono ancora qui, trent’anni dopo, a chiedere che il lavoro venga portato a termine. Senza avere mai consultato il popolo, neppure una volta, sull’essenziale.
Atto VI — La detonazione
28 febbraio 2022. La Russia e l’Ucraina entrano in guerra.
La sera stessa l’Unione europea annuncia le proprie sanzioni. Quarantotto ore dopo, il Consiglio federale attiva la clausola dormiente della legge sugli embarghi del 2002 e riprende integralmente le sanzioni europee.
30 000 misure contro la Russia. Mediante ordinanza. Senza voto del Parlamento. Senza referendum. Senza chiedere il vostro parere.
La bomba a orologeria del 2002, preparata con il detonatore del 1993, esplode nel 2022.
La catena è completa. Ogni anello, considerato separatamente, sembrava innocuo. Insieme formano qualcosa di piuttosto sconcertante: la fine della neutralità svizzera, decisa senza avere mai consultato il popolo svizzero.
La conseguenza è immediata: la Russia esclude la Svizzera da ogni mediazione. Ginevra, la grande Ginevra, che per centocinquant’anni aveva ospitato i grandi negoziati di pace, che aveva visto nascere le Convenzioni di Ginevra e accolto decine di accordi storici, perde la propria credibilità quale sede del dialogo internazionale.
Ciò che cinque secoli avevano costruito scompare in quarantotto ore.
Epilogo — La fuga in avanti
Si potrebbe credere che la lezione sia stata appresa. Non è così.
Nell’ottobre 2024 la Svizzera aderisce a un meccanismo di difesa antimissile integrato nell’architettura della NATO. L’ESSI (European Sky Shield Initiative). Senza voto.
Nel luglio 2024 firma un accordo di cooperazione con la NATO — a Ginevra, proprio nella città che simboleggia la neutralità mondiale. Senza voto.
Il 17 luglio 2026 diventa il primo Paese non membro della NATO ad aderire all’Ammunition Support Partnership (ASP): 2 000 tipi di armamenti e una completa integrazione logistica con le forze dell’Alleanza. L’annuncio viene dato un venerdì di luglio, nel bel mezzo dell’estate, quando i giornalisti sono in vacanza. E voi pure. Senza voto.
La fine della storia — o il suo inizio
Il 27 settembre 2026 gli svizzeri voteranno sull’iniziativa per la neutralità.
L’iniziativa non propone una rivoluzione. Propone qualcosa di molto più semplice: scrivere nella Costituzione che cosa significhi davvero neutralità, affinché non sia più il Consiglio federale a decidere da solo, in un rapporto interno, che cosa essa autorizzi o vieti.
Non partecipare alle guerre. Non aderire ad alleanze militari. Non adottare sanzioni senza un mandato dell’ONU.
È ciò che la Svizzera faceva prima del 1993. Non è una novità: è un ritorno al passato.
E la vera domanda del 27 settembre, quella che non vi viene mai posta direttamente, è la seguente:
Chi deve decidere che cosa significhi la neutralità svizzera: il Consiglio federale tra quattro mura o voi, nella cabina elettorale?
Dal 1848 la risposta non è cambiata.
Siete voi. Siete sempre stati voi.
Tutto quanto precede è documentato e verificabile:
- Rapporto sulla neutralità 1993, DFAE
- Legge sugli embarghi RS 946.231
- Messaggio del Consiglio federale, FF 2001 1247
- Rapporto del CF 2022: Chiarezza e orientamento nella politica di neutralità
- Manifesto Neutralità 21
- Museo nazionale svizzero — Kaspar Villiger
- SECO — adesione al Partenariato NATO per il sostegno alle munizioni
